北洋时期军队地方化对现代国家建设的影响

编者按:本文系常朝阳、武建强《北洋军阀时期“军队地方化”的成因及其影响——以现代国家建设理论为视角》一文的节选。对于网络上各类粉饰军阀混战,居心叵测的无耻文人,此文不啻为当头一棒。

一、不利于国家主权之独立和国家统一

主权是一个国家具有的对其国内外事务进行独立自主处理的最高权力。主权的这一含义和属性必然包含着对国家主权之独立和国家统一的内在要求,这也是现代国家建设的应有之意。

在北洋时期,各地大小军阀手握军队,各有地盘,虽名为地方政府,实则一个个大小不一的“独立王国”。“军人省长既然拥有民事和军事两大权力,就使他们在自己的管辖地区成为无冕的领主。首先,他们握有军队,控制着省内的军队。其次,他们拥有财权,可征收省内的财政收入,以供省政府之用。他们的所作所为既不对省议会负责,也不对总统负责,……这些强悍的军职省长分裂成不同的派系和集团,不愿服从任何一个同级官员,各自为阵,各自把自己统治的省当作独立王国,其结果是,总统不能直接命令军队,又无法使政府得到足够的财政收入,成了一个泥足巨人。总统只能通过央求,并依照督军们的意愿行政。每当总统想免除一个军职省长的职务时,他必须事先与之私下达成谅解,或任命他担任一个对他更有吸引力和能使他满意的同等职位。否则,那些因被免职而受到影响的某一个或一些省职军长门很可能宣布独立,或脱离中央。”[1]也因此形成占地而治的割据局面,更有南北分治之情形。

正如当时著名评论家杨荫杭把时局比为“五代”,不仅南北“各据一方;南北既分,以为为足,北与北更互相水火,南与南又互相吞噬。呜呼!吾国自有史以来,处境之危,未有甚于斯者也”[2]。正如有民国著名学者所言:“只要督军制存在一天,中国就不可能有统一之日,中国的共和也不能有成功之时。……只要这些督军仍能像独立王国的领主一样统治各省,他们之间一旦出现任何分歧,不论是个人或是国事方面的分歧,都会把国家统一的纽带撕裂,把中国投入分离和内战的漩涡中。”[3]

当然,如果能出现一个整齐划一的军人政府,建成一个理性化的纪律严明机构,军人介入政治之情形或许能给中国现代化带来一定的建设性后果。然而,现实却是因军队地方化导致整个国家被分成许多碎片,既无现代国家建设所要求的独立主权,亦无国家之统一。

二、国家不能形成理性的政府机构和对地方的有效治理

现代国家还必须要能实现对疆土内的行政垄断和有效治理,这也是进行现代国家建设的一个必要条件。北洋军阀时期,中央行政权为大军阀派系或单独或联合控制。而地方行政权则为大大小小的军阀占有或控制,行政系统实际上较少,甚至没有自主权,一般仍是军阀统治的工具。

革命时期建立的都督府为省的最高机关,都督为最高长官,统掌民政和军政,民政长官多由都督兼任,袁世凯为建立集权统治针对革命党在南方几省掌握都督地位的情况,提出军民分治原则,对地方机构改组,设行政公署为省的最高行政机关,都督府为省军政最高机关。但都督兼任民政长官的事实未能改变,执行者寥寥,仅6省专任。[4]即使如此,民政也从属于军政,地方军阀割据一方,借助控制行政掠夺财力、物力供养和发展军队。

1914年6月,各省都督改称“将军”。1916年又改称督军。1922年6月,在“废督裁兵”的口号下,一些省份军事长官改称督办或督理。1924年,临时执政府曾将督军一律改称督办。无论名称如何变化,地方军阀控制地方行政实权情况未曾有变。[5]军民分治是纸上要求,实际上根本难以办到。地方政府成为他们的工具,被视为民主制的“地方自治”也被军阀利用,自治成为割据的代名词。在各路军阀控制下的各省,军政和行政混为一体,军事支配行政很是普遍。

更有甚者,这些军阀扩张势力,不限于在一省称王,权及数省,中央不得不承认其特殊地位,设置了很多类似巡阅使的官职,这些官职的设立完全以军事实力为后盾。“地方行政长官的更换频率显然很高,尤其在不稳定地区。例如,在四川———该省在整个军阀时期处于分裂和混乱状态———行政长官的平均任期非常短;有一个地区,只有两个行政长官设法任职满了一年,而22人保持他们的职位不足一个月。在战争争夺地区,情况可能特别复杂;1919年一度有3个敌对的行政长官在同一地区各自建立机构,同时宣称他们有权统治。”[6]

正如有学者所说:“中华民国建立13年来,至少有四种不同的宪法,在它们颁布后不久就立即成为一张废纸。其他的法律和法规也很少显示政府的性质和职能。政治体制常有变动,在这短暂的时期中,政府经历了君主制、共和制、摄政制等变化。”[7]这使得机构设置混乱,变动频繁,不利于形成官僚机构的理性化,也使得中央不能对地方进行有效的管理。

三、导致中央、地方关系畸变,中央权威式微

现代国家建设也是一个调整整体与部分、中央与地方关系的过程。中央与地方的关系,简单讲,包括两个部分,一是中央与地方权力的划分,二是中央对地方的控制。无论是哪一方面,其实都指涉的是利益的分配与划分。“中央与地方关系的实质是国家整体利益与局部利益的关系问题,因此,国家整体利益与局部利益的矛盾运动是推动中央与地方关系发展的根本动力所在。”[8]中央与地方关系关键在于中央要有足够的集权,也要给地方一定的权力,实现集分平衡的状态,保障双方的利益。

自晚清以来,随着督抚权力增大,中央与地方已经呈现内轻外重之势,地方与中央时有抗衡。辛亥革命以后,地方与中央抗衡的现象并未有所改变,两者的权力纠葛也一直是这一时期的一个主要问题。在北洋军阀时期,各地方军阀依赖武力,控制一省或数省,形成大小不一的王国。他们在各自的地盘上,拥有无上的权力,北京中央政府不能干涉。这使得中央与地方关系的格局出现了非法性,不符合国家法律的规定,使中央与地方关系失衡、冲突、对抗成分加大,呈现一种恶性发展的倾向。同时,北京中央政府的地位式微,几乎无权威可言。督军不仅很大程度上决定着北京政府对地方的措施,而且也时常干预北京中央政府的法定权力,更甚者随时可以宣告脱离中央政府而独立,以至于中央政府形式上的“统一”也难以保全,更别说有效地领导和管理地方。孙中山先生说:“满清时的武人,是受文官节制的,就是一个都督,他也不敢侵犯州县官的职权。如武官有不法行为,满清亦能照律严办。试问现在的北京政府,有这样的魄力么?依兄弟来看,要免一个师长、旅长的职还不敢呢!”[9]这既表明当时中国“文武关系”的失衡,军人干预、指挥和控制政治的现象很是常态化,但同时更反映了中央与地方关系的失衡,以致于中央几乎无权威可言。概言之,当时的中央与地方关系以及中央权威如何只能依赖于军队的中央化了。否则,中央权威终不能维持,中央地方关系也不能走上正轨。

四、使得民主政治不能正常成长和发展

现代国家建设既包括民族-国家建设的要求,同时也包含着民主-国家建设的要求。现代国家建设的民主面向是人民主权原则的必然要求,人民主权原则体现的是国家的人民属性。这一原则主要解决的是现代国家的合法性问题,是国家获得社会、获得民众认同的根据。因此,任何国家,无论其是否是民主国家,都必须要标榜自己的民主性。这一原则在政治层面就体现为民主政治。

辛亥革命后,中华民国建立。临时约法明确规定“中华民国主权属于全体国民”,并载明了公民的权利宪章,同时制定了相关制度和机构以实现这一原则。经过革命的熏陶,民主观念普及全国,得到广泛的传播,即便是北洋军阀集团的匹夫悍将也不能不以虚伪的姿态,盗用民主的旗号,利用国会、议员、宪法、选举等作为谋取集团和个人私利的工具,进行各种活动。但是我们仍可以看到“袁世凯亲手导演了8次阁潮;段祺瑞起而效之,纠集公民团,包围国会,殴辱议员;继而策动督军团,制造张勋复辟,以树自己再造共和之功,公然宣称一不要约法,二不要国会,三不要旧总统;组织安福俱乐部,操纵选举等不一而足。各地方的议会选举等活动也往往受到地方军阀的操纵。”[10]

所有这一切很大程度上与军队的地方化、私人化有很大关系。即便身在中央,位居总统,其军队也往往是挂中央之名,实乃其私人卫队,一旦下野,其所谓中央部队又旋即变为地方部队。民主在很多国家的确立确实离不开暴力,但民主的运转如果不能离开暴力和威胁,民主就要变异。民主政治在中国本就脆弱,而大小军阀又仰赖武力实现个人私利,致使民主政治在中国的成长颇多艰难,虽有民主之形而终无民主之实也。

民国时期著名的法学专家杨幼炯说:“自辛亥革命建立民国以来,约法上虽规定,‘主权在民’,但求之实际,所谓人民代表之国会、省议会、县议会,久已成为军阀、官僚、贪官、污吏之爪牙。凡近代代议制所有之弊端,我国过去的立法机关几乎无一不具。”[11]

五、容易造成社会贫穷化,不利于现代社会产生

现代国家建设并不仅是面向国家层面,也包含着对一个现代社会建设的要求。国家建设与社会建设是并行不悖的,是相互促进的。没有一个现代社会所包含的民主意识、权利意识、经济自由、新的阶层和社会团体等这些基本要素,现代国家建设就缺乏最坚实的基础,犹如立于流动的沙丘之中。因此,现代国家建设必然要求有一个现代社会作基础,同时,一个强大的现代社会亦会对现代国家形成一种规制,以免现代国家因监控能力的增强而对社会及个人带来不合理的压迫。

有兵就有权,这是中国近代社会的一大特点。北洋军阀时期,这一点表现得尤其突出。对军阀来说,当他们要想割据一地、自立为王时,手中必须握有军队;而当他们割据一地、自立为王了,他们也必须凭借军队保护、并不断扩大自己的地盘,以实现各种利益的最大化。可以说,军队就是军阀赖以生存的根本所在,没有军队就不会拥有地盘,也不会获得足够的政治权力和经济利益。因此,各军阀都不断地招兵买马,扩大地盘,以求更大的兵权。“枪杆子就是一切”就是军阀共同的信条。

因为军阀的性质,尤其是军队的私属性,决定了他们必须如此。也因此,军阀政治时期,全国范围内的军队、军队指挥系统以及管理系统都不统一。“各军事领袖必须自筹军饷,于是要干涉民政。这是私人军队形成的基础。钱多来自农业,所以土地和农民成了私人军队必控制的对象。私人的军队必须控制民政系统,以取得养兵资源。在贫穷的状况下,无力顾及教育等方面。这样的军队对现代化无好处。中国产生这样的军官和军人,就是军阀时期一切主要问题的来源。”[12]

军阀统治期间,社会治安混乱,兵变频起,匪患横行,人民生活困苦,使社会的正常生活遭到破坏,引起社会的不稳和整个社会的衰败。直系统治期间,自然灾害严重,1920-1921年,直隶、山东等大旱,灾民2000余万,死者50余万等。有自然原因,也有社会原因。军阀穷兵黩武,连年混乱,不顾民生,大肆搜刮,赋税加重,水利设施常年失修。灾害后,赈灾不力,生活更加悲惨。[13]学者齐锡生则从军阀的财经政策角度揭示了其破坏性的后果。军阀为了维护他们的权力和地位,必须要不断扩张。而土地税是最主要的收入来源。苛捐杂税、高利贷和人口造成土地紧张,以及农村上层逃入城市,造成传统农业中国的社会组织和经济均势被破坏。厘金、不道德的货币政策等等,都阻碍了社会的发展和进步。[16]5在这种情况下,一个用以支撑现代国家的现代社会是很难生发并成长起来的。

六、结语

辛亥革命摧毁了帝制,中华民国肇始,中国开启了现代国家建设的进程。然袁世凯凭借武力,获取了革命的果实,也使得其北洋派登上民国舞台,执掌政权。他为了集权,也为了满足权欲,企图恢复帝制,从而走向灭亡。而后北洋集团走向瓦解,军阀之间为称雄割据,拥兵争霸,制造无数战争;为获得列强之助,不惜卖国媚外,残民以逞。其对于中国现代国家建设尽管有些许的进步作用,但带来的危害是更为根本性的,以至于出现了一个“失败国家”。究其原因,时代的限制、阶级的局限性、社会制度、政治制度等因素固然重要,但军队地方化也是一个不容忽视的因素。因此,一个国家处理好军队和地方政府的关系,既是现代化发展的必然要求,又对于现代国家建设有着重要的作用。

七、引用

  1. 鲍丽玲、毛树章译,鲍明铃著《鲍明铃文集》,中国法治出版社2011年版。
  2. 罗志田《乱世潜流:民族主义与民国政治》,上海古籍出版社2001年版。
  3. 同注1。
  4. 郭宝平《民国政制通论》,山西人民出版社1995年版。
  5. 周俊旗、汪丹《民国初年的动荡》天津人民出版社1996年版。
  6. 费正清、费维凯《剑桥中华民国史(1912-1949)》(上),杨品泉等译,中国社会科学出版社,1994年版。
  7. 齐锡生《中国的军阀政治1916-1928》,杨云若、萧延中译,《中国人民大学出版社2009年版。
  8. 李国忠《民国时期中央地方关系》,天津人民出版社,2004年版。
  9. 岭南文库编委会《孙中山文粹》(下),广东人民出版社,1991年版。
  10. 来新夏、焦静宜《来新夏说北洋》,上海科学技术文献出版社,2009年版。
  11. 杨幼炯《近代中国立法史》,商务印书馆,1936年版。
  12. 陈志让《军绅政权:近代中国的军阀时期》,广西师范大学出版社,2008年版。
  13. 郑志廷、张秋山《直系军阀史略》,人民出版社,2007年版。
  14. 同注7。

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